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                          瞭望智庫

                          2016年5月12日   星期四   丙申年   四月初六

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                          世貿組織改革到底在爭什么?

                          李長久 | 新華社世界問題研究中心研究員

                          發布日期:2018-11-26

                          當前,單邊主義和保護主義抬頭,多邊貿易體制遭受嚴重沖擊。商務部近日召開新聞吹風會,明確提出中方關于世貿組織(WTO)改革的三個基本原則和五點主張。

                          當前,單邊主義和保護主義抬頭,多邊貿易體制遭受嚴重沖擊。商務部近日召開新聞吹風會,明確提出中方關于世貿組織(WTO)改革的三個基本原則和五點主張。

                          從1947年關稅與貿易總協定(GATT)生效時的23個成員、1994年104個成員到1995年WTO取代GATT后,擴大到164個成員,WTO成員之間貿易額已占世界貿易總額的98%。世貿組織在促進國際貿易和投資發展方面發揮了顯著作用和做出了重大貢獻。

                          但是,世貿組織并不完善,特別是當前保護主義和單邊主義盛行,世貿組織的權威性和有效性都受到嚴峻挑戰。多方認為應對世貿組織進行必要的改革,推動多邊貿易體制與時俱進,推動國際貿易和投資持續發展。

                          從已經提出的倡議或方案看,WTO主要成員對世貿組織如何進行改革存在較大分歧,世貿組織改革任重道遠。

                          一、各成員訴求大不同

                          二十國集團(G20)貿易部長2018年9月18日在阿根廷舉行的會議,對改革世貿組織的必要性達成共識并呼吁加強“對話和行動”,改革世界貿易體制,遏制風險,確保世界貿易、投資和經濟可持續發展,但各成員關注重點和訴求差異很大。

                          自特朗普任總統以來,美國退出了一系列重要的國際協議和組織——《跨太平洋經濟伙伴關系協定》、《巴黎協定》、《伊核協議》、聯合國人權理事會,還有萬國郵政聯盟。不過,美國“退群”是有選擇的。

                          特朗普政府從未表示要退出由美國控制的國際貨幣基金組織和世界銀行,也從未表示美國要放棄美元國際主導貨幣地位。美國已經退出或特朗普政府宣稱將要退出的是美國未能控制或認為對其不利的國際或區域組織。

                          特朗普多次批評世貿組織“對美國不公平”,并在2018年8月30日再次威脅將退出世貿組織。美國國會眾議院曾于2000年和2005年就退出世貿組織的聯合決議案投票,但均未通過。美國貿易專家警告,如果美國拋棄世貿組織走向單邊主義,將嚴重損害多邊貿易體制的信譽和效力,加大美國與貿易伙伴之間爆發貿易沖突的風險。

                          歐盟委員會2018年9月18日發布世貿組織改革初步建議,目標是使世貿組織規則適應世界經濟發展面臨的諸多挑戰。歐盟貿易委員馬爾姆斯特倫表示,過去幾十年來,多邊貿易體制為世界各國企業提供了穩定、可預測和有效的框架,幫助許多經濟體快速增長。如今,對于確保公開、公平和以規則為基礎的貿易,世貿組織仍然不可或缺。

                          據共同社報道,日本、美國和歐盟貿易負責人2018年9月25日同意將共同發起一項旨在改革世貿組織的提案,作為所謂“防止中國工業補貼扭曲全球市場努力的一部分”。美、歐、日三國針對中國修改世貿組織規則的聲明宣稱:“三方均認為有必要改革世貿組織,考慮到其監督功能,同意共同發起一份透明度和通報制度提案,供11月在日內瓦舉行的世貿組織貨物貿易理事會會議考慮。”

                          另據路透社報道,來自加拿大、日本、巴西、墨西哥、澳大利亞等12國和歐盟的高級貿易官員2018年10月25日在渥太華舉行WTO改革會議,美國和中國未獲邀請與會共商改革大計。會后發表的公報稱:“當前WTO的情況難以持續。我們改革的決心必須輔以行動。”

                          他們的建議缺乏具體細節,呼吁采取緊急行動,消除WTO爭端解決機制上訴受理機構新法官的任命所遇到的障礙。公報并未直接提到美國阻礙新法官的任命。他們將在2019年1月再次開會以評估進展。

                          與會的加拿大貿易部長吉姆·卡爾承認,如果沒有美國和中國這兩個全球最大經濟體的支持,世貿組織改革無法推進。

                          二、到底在爭什么?

                          世貿組織成員包括發達經濟體和發展中經濟體,有大國也有小國。

                          世貿組織改革是一項系統復雜工程,要循序漸進、群策群力,妥善解決以下五個方面的問題:

                          1、“協調一致原則”與諸邊協議

                          世貿組織總干事羅伯特·阿澤維多認為,世貿組織決策是有改進空間的一個領域。WTO做出的決定需要164個成員全部同意,這項規則旨在確保新興成員擁有發言權,不受不利協議所累。但隨著更多成員加入世貿組織,世貿組織成員達成共識變得更加困難。

                          阿澤維多希望保留“一致同意”制度。他說,要讓世貿組織成員達成一致“有很多方法”。一種替代辦法是讓由部分世貿組織成員組成的“小集團”達成“諸邊協議”,《信息技術協議》就是一個實例。

                          世貿組織41個成員于1997年3月26日在日內瓦就開放信息技術產品貿易談判達成協議。《信息技術協議》參加方承諾,自2000年1月1日起完全取消包括計算機軟硬件、電話機、導呼機等通信設備、半導體及其生產設備和科學儀器等在內的200種信息技術產品的關稅。該協議自2015年起擴大了規模并承諾取消針對數碼產品的關稅。

                          2001年開始的多哈回合談判到2018年還無結果,世貿組織成員應從大局出發,盡快結束多哈回合談判。對決策過程進行改革,既保留“一致同意”原則,又由部分成員就某些領域達成“諸邊協議”,有助于世貿組織繼續推動世界貿易和投資持續發展。

                          2、互惠互利原則與“公平貿易”

                          世貿組織發達國家成員處在全球產業鏈、價值鏈高端,擁有競爭優勢,而發展中國家成員處在全球產業鏈、價值鏈中低端,競爭力不強。基于世貿組織各成員國的發展處在不同階段,在WTO框架下,屬于發展中國家的成員享有差別和更優惠待遇,符合包括發達成員國在內的各國各地區長期利益,這種制度安排體現真正意義上的國際公平。

                          近年來,美國從倡導“自由貿易”轉向強調所謂“公平貿易”。這種所謂的“公平貿易”不是基于世貿組織規則,而是以“美國優先”為前提,以維護美國自身利益為目標。其核心是所謂“對等”開放,即各成員在各個具體產品的關稅水平和每個具體行業的市場準入上都與美國完全一致,尋求絕對對等。

                          美元是使美國成為從全球受益最多國家的強大武器:

                          一方面,美國利用美元“過度的特權”甚至“囂張的特權”向全球各國征收“鑄幣稅”,美國印制一張百元美鈔的成本5.9美分至12.5美分,但其他國家為獲得這張美鈔必須提供價值相當于100美元的產品、服務和資源。

                          另一方面,美元作為主要國際貨幣客觀上需要承擔為國際貿易提供清償能力的職能,美國通過對外貿易逆差不斷輸出美元,美國對外貿易逆差背后有其深刻的利益基礎和國際貨幣制度根源。據美國經濟學家們研究和提供的數據顯示,美國向其他國家和地區印發的美元超過美國對外貿易逆差。而美國政治家們從未表示,這才是世界貿易中最大的不公平。

                          澳大利亞亞洛伊解讀者網站2018年7月24日發表了澳大利亞亞洛伊研究所研究員邁克·卡拉漢一篇題為《貿易:美國應被孤立,而不是被遷就》的文章。其中援引國際貨幣基金組織預測,如果目前美國總統特朗普宣布的所有加征關稅都生效,到2020年全球國內生產總值(GDP)可能會下降0.5%。文章提到,G20的財長們需要現實一點,并明確表示針鋒相對的貿易戰將嚴重損害世界經濟增長。因此,美國需要被孤立,而不是被遷就。

                          3、保護知識產權和高新技術轉讓

                          中國高度重視知識產權保護,中國愿意與世界各國加強知識產權保護合作,也希望外國政府加強對中國知識產權的保護。中國主張通過法律手段解決知識產權糾紛問題,反對任何國家以保護知識產權之名,行貿易保護主義之實。

                          2011年5月9日,時任美國總統奧巴馬表示:“中方在保護知識產權等方面取得了良好進展。美方愿向中國和其他國家出口更多高科技產品,這符合雙方的利益。”

                          特朗普政府關于中國“偷盜”先進技術的指責是對中國科技進步的污蔑。美國前財政部長、著名經濟學家拉里·薩默斯說:“中國的技術進步來自哪里,它來自于那些從政府對基礎科學巨額投資中受益的優秀企業家,來自于推崇卓越、注重科學和技術的教育制度。它們的領導地位就是這樣產生的,而不是通過一些美國公司持股產生的。”

                          在中外企業合作中,中國政府沒有強制要求外商投資企業轉讓技術的政策和做法。中外企業技術合作和其他經貿合作完全是基于自愿原則實施的契約行為,雙方企業都從中獲得了實際利益。這是合作雙方出于利益最大化考慮的主動技術轉讓和產業轉移。

                          美歐日擬向世貿組織提交的“提案”中,對所謂中國竊取知識產權和技術存在擔憂。美國等一些發達國家將繼續利用這個問題攻擊中國,需要我們提高警惕,強力應對。

                          4、補貼與反補貼

                          補貼政策作為應對市場失靈和解決經濟發展不平衡問題的手段之一,一直被包括美國在內的許多國家和地區普通使用。世貿組織成員之間的主要爭議是補貼多少的問題。

                          美國和歐洲長期以來一直爭吵的是波音和空客哪家公司獲得的補貼過多。發展中國家成員多年關注的是發達國家成員對農業過度補貼。這個問題在世貿組織一直沒有得到解決。

                          印度《經濟時報》網站2018年8月6日報道,印度和中國聯手要求發達成員削減農業補貼。中印在2017年的提案中指出,美國對一些產品的補貼超過其生產價值的50%,其中干豆補貼超過其生產價值57%,大米82%,油菜61%,亞麻籽69%,葵花籽65%,糖66%,棉花74%,馬海毛141%,羊毛215%;歐盟向多種農產品提供了超過50%的特定產品支持,其中包括黃油(71%)、脫脂奶粉(67%)、蘋果(68%)、西葫蘆(51%)、黃瓜(86%)和檸檬(60%)等。

                          而且,中國加入世貿組織以來,認真遵守世貿組織關于補貼政策的規則,一直積極推進國內政策領域的合規性改革,切實履行世貿組織《補貼與反補貼措施協議》各項義務。中國一直遵守世貿組織關于補貼的透明度原則,按照要求定期向世貿組織通報國內相關法律、法規和具體措施的修訂調整和實施情況。

                          美歐日擬共同發起的提案宣稱,所謂中國的不公平貿易政策和做法導致了嚴重的生產過剩,給美歐日工人和企業造成不公平的競爭環境,削弱了國際貿易應有的功能。

                          實際情況是,2001年到2017年,中國貨物進口平均增速是世界進口增速的兩倍,服務貿易進口平均增速是世界服務貿易平均水平的2.7倍。2002年以來,中國經濟增長對世界經濟發展的平均貢獻率接近30%。2015年中國的貿易加權平均關稅已降至4.4%,非常接近美國2.2%和歐盟3%的水平。

                          改革開放40年來,尤其是加入世貿組織后中國經濟快速發展,使現行國際標準下的7億多人擺脫了貧困,占世界減貧人口的70%,這是史無前例的成就,也為世界發展做出了不可替代的貢獻。曾在克林頓政府時期擔任貿易代表的邁克爾·坎特最近表示,中國在2001年加入世貿組織后繼續改革開放,兌現了入世前做出的承諾,不僅實現自身經濟快速發展,也為全球經濟發展帶來強勁動力。

                          5、爭端解決機制與上訴機構

                          世貿組織爭端解決機制和上訴機構都已陷于停滯狀態。據路透社報道,到2018年9月,正在由世貿組織主持仲裁的爭端案件數量處于紀錄高位,其中許多是由于特朗普政府加征鋼鋁關稅造成的。世貿組織總干事阿澤維多指出,世貿組織收到的貿易爭端案件數量創下16年來的新高,而在過去6個月內,世貿組織監測到新的貿易限制性措施數量幾乎達到之前同期內的兩倍。

                          日本《選擇》月刊2018年7月號刊登一篇題為《WTO瀕臨“空中分解”》的文章,援引世貿組織有關人士不無擔憂地表示:“一般的解釋是,以安全保障為由限制貿易僅適用于極為有限的情況。”文章指出,另一個嚴重的問題是,美國還使世貿組織爭端解決機制與上訴機構陷入功能不全的狀態。

                          根據世貿組織協定,如果存在糾紛,則各成員將問題提交處理糾紛的小委員會處理,如果對處理結果不服,則可以向高級委員會提起上訴。高級委員會由學者和律師等七名專家組成,一般由三人負責處理一宗上訴案件。

                          但現在高級委員會只剩四人,其中一人2018年9月任期期滿,另外兩人2019年12月任期期滿。自2018年9月以后,如果剩下的三名上訴法官中有一個人不符合規定,則上訴法官只剩兩人,就無法審理案件。自2019年12月以后,上訴法官只剩一個,世貿組織處理糾紛的功能陷入停滯狀態是預料之中的。

                          之所以無法補充上訴法官人數,是因為美國對上訴法官選拔程序擁有事實上的“否決權”。自2017年初以來,特朗普政府就對高級委員會的選拔喊停。美國不滿的是:為什么會有比美國地位更高的組織存在?為什么必須遵守這一組織的決定?

                          多邊自由化談判和爭端解決機制是世貿組織的兩大支柱。如果高級委員會停止發揮作用,則世貿組織也就失去存在的意義。世界經濟論壇發布的《2018年全球風險報告》指出,美國對多邊主義程序造成的侵害,以及美國阻撓世貿組織上訴機構新法官任命,將加劇2018年的全球風險。

                          三、中方提出合理方案

                          在商務部近日召開的世貿組織改革有關問題新聞吹風會上,商務部副部長兼國際貿易談判副代表王受文表示,以世貿組織為核心、以規則為基礎的多邊貿易體制是經濟全球化和自由貿易的基石,這個多邊貿易體制為推動全球貿易發展、促進經濟增長和可持續發展作出了非常重要的貢獻。在世界經濟深刻調整,單邊主義和保護主義抬頭這樣一個情況之下,多邊貿易體制遭受了嚴重的沖擊。對此,中方支持對世貿組織進行必要的改革,以增強世貿組織的有效性和權威性。

                          對世貿組織的改革,中方提出三個基本原則和五點主張。

                          三個基本原則:

                          一是世貿組織的改革應該維護多邊貿易體制的核心價值,非歧視和開放是多邊貿易體制最重要的核心價值,也是世貿組織成員在多邊規則框架下處理與其他成員經貿關系的一個根本的遵循,改革應加強多邊貿易體制的核心價值,推動世貿組織在全球經濟治理中發揮更大的作用。

                          二是世貿組織改革應該保障發展中成員的發展利益,發展是世貿組織工作的一個核心,改革應該解決發展中成員在融入經濟全球化方面的困難,賦予發展中成員實現其經濟發展所需要的靈活性和政策空間,幫助實現聯合國2030年可持續發展的目標,縮小南北差距。

                          三是世貿組織改革應該遵循協商一致的決策機制。改革關系到多邊貿易體制的未來,改革的議題選擇和最終結果應該通過協商一致做出決策,改革的進程應該保證廣大成員特別是發展中成員的共同的參與,而不要出現由少數成員說了算,也不要搞“小圈子”。

                          五點主張:

                          一是應維護多邊貿易體制的主渠道地位。改革應該維護多邊貿易體制在全球貿易自由化、便利化進程中的主渠道地位,不能夠以所謂的新概念、新表述混淆并否定多邊貿易體制的權威性,不能“另起爐灶”。

                          二是我們主張應該優先處理危及世貿組織生存的關鍵問題。改革應該將單邊主義和保護主義的做法關進制度的籠子,應該盡快解決上訴機構成員明顯受阻這些緊迫的問題,確保世貿組織各項功能的正常運轉。

                          三是應解決規則的公平問題,并且回應時代的需要。改革應該解決一些發達成員過度農業補貼,對國際農產品貿易造成的長期的、嚴重的扭曲,應糾正貿易救濟措施的濫用,特別是在反傾銷調查中的替代國做法,這一做法對正常的國際貿易秩序造成了嚴重的干擾,同時改革應該推動世貿組織規則與時俱進,能夠回應二十一世紀經濟現實的需要。

                          四是應保證發展中成員的特殊與差別待遇。中國是世界上最大的發展中國家,我們愿意在世貿組織中承擔與我們自身發展水平和能力相適應的義務,我們不允許其他成員來剝奪中國理應享受的發展中成員的特殊與差別待遇。

                          五是世貿組織改革應該尊重成員各自的發展模式。改革應該取消一些成員在投資安全審查和反壟斷審查中對特定國家企業的歧視,要糾正一些發達成員濫用出口管制措施,阻撓正常的技術合作的做法。中方也反對一些成員否認發展模式的多樣性和對不同發展模式的歧視,不贊同將發展模式問題納入到世界組織改革,不同意將沒有事實依據的指責作為世貿組織改革的議題。

                          結合當前形勢,世貿組織成員對世貿組織改革之爭將是復雜而尖銳的,需要我們采取有力應對之策:

                          第一,密切關注WTO各成員提案和訴求;

                          第二,加強與WTO各成員溝通,增信釋疑;

                          第三,可以建議由金磚國家或上合組織提出世貿組織改革議案;

                          第四,維護發展中成員的合理訴求和權益;

                          第五,有理有據地介紹我國全面履行入世承諾和為世貿組織發展做出的貢獻,維護我國的權益。

                          來源:瞭望智庫

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